Urbanistica ed Edilizia

Equilibrismi nel permesso di costruire in deroga

La rigenerazione urbana passa per il permesso di costruire in deroga superando anche le leggi regionali.

Il Consiglio di Stato detta i riferimenti per conciliare esigenze urbanistico-edilizie e tutele economico-concorrenziali

Sembra spesso complicato trovare un equilibrio nella convergenza dei tanti e contrastanti interessi coinvolti, quando al permesso di costruire subentra la necessità di adottare una deroga alla destinazione d’uso.

In molti casi, infatti, la destinazione impressa dallo strumento urbanistico può rivelarsi non più conforme alle esigenze della popolazione, condizionate dalla mutevolezza delle richieste sociali e dai sopraggiunti cambiamenti nell’assetto urbano.

Un accordo per la ricerca di un equilibrio tra la pianificazione urbanistica e la regolamentazione delle attività commerciali è stato dettato dal Consiglio di Stato, Sez. IV, con la recente sentenza n. 1205/2020, che ha fatto chiarezza sui presupposti necessari all’impiego del permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici, previsto all’art. 14 comma 1-bis del D.P.R. 380/2001.

Secondo il Collegio, l’interesse pubblico necessario per adottare tale eccezionale titolo edilizio è libero, per cui può consistere anche nel mero riuso di un edificio il cui abbandono è fonte di degrado della zona in cui è stato realizzato.

In quest’ottica, il permesso di costruire in deroga alla destinazione d’uso – come ricostruito nella citata pronuncia – diviene uno strumento dalle potenzialità illimitate, il cui richiamo è adattabile in molteplici contesti, soprattutto allorquando utilizzato in ambito commerciale. E’ in tal senso che diviene possibile combinare la semplificazione, propria di tale strumento, con le disposizioni volte a tutelare l’iniziativa economico-privata e a garantire la libera concorrenza.

La versatilità riconosciuta a questo titolo edilizio nasce dalla considerazione che la disposizione che regola il permesso di costruire in deroga sia qualificata come norma di principio che prevale sulle norme regionali, le quali vanno comunque disapplicate quando entrino in contrasto con le disposizioni euro-unitarie volte a garantire il commercio e la concorrenza.

Il regime normativo e applicativo del permesso di costruire in deroga oggi risulta essere ben distante rispetto a come appariva un tempo, quando, nella fase iniziale di introduzione della norma, il Consiglio di Stato, esaminando in sede consultiva la bozza del Testo Unico dell’edilizia, già evidenziava all’Esecutivo (con il parere n. 52/2001) l’opportunità che tale strumento fosse impiegato anche per derogare alle destinazioni d’uso impresse dai piani regolatori.

Questa osservazione, sebbene soprasseduta al momento della sua proposizione, dopo 13 anni è stata recepita dal legislatore e reintrodotta con il d.l. n. 133/2014, che, nel modificare l’art. 14 delT.U. sull’Edilizia, ha esteso l’applicazione di tale istituto anche agli edifici privati non di interesse pubblico.

Quell’interpretazione, in origine fornita dal massimo Organo della Giustizia Amministrativa e poi acquisita dal legislatore, rappresenta una vera e propria rivoluzione, poiché evidenzia ogni potenzialità che connotata le strumento.

Così, attraverso il permesso di costruire in deroga si concentra il soddisfacimento di una pluralità di funzioni, tutte e ciascuna in grado di identificare tale strumento come un agile supporto, capace innanzitutto di far convergere l’interesse pubblico con quello privato, di restringere i tempi del procedimento e di apportare una possibile modalità di recupero e rigenerazione del suolo strumento attraverso il riuso di edifici esistenti.

Infatti, l’art. 14 comma 1-bis T.U.Ed. ammette interventi di ristrutturazione edilizia con la mera modifica impressa alla destinazione d’uso degli edifici oggetto di intervento anche in deroga alle previsioni dello strumento urbanistico, con il solo divieto di incrementarne la superficie coperta e previa deliberazione del Consiglio Comunale che attesti la sussistenza di un interesse pubblico.

Nel caso di insediamenti commerciali trova altresì applicazione l’art. 31, comma 2, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 che garantisce la libertà di insediamento delle attività commerciali.

Ed è proprio questo il nodo gordiano affrontato nella sentenza in esame, diretta a definire il permesso di costruire in deroga rilasciato per insediare una media struttura di vendita in luogo di un parcheggio multipiano previsto espressamente dal PRG, ma rivelatosi di scarso successo.

Se in primo grado, il TAR accoglieva il ricorso proposto da alcune attività commerciali vicine, evidenziando che l’interesse pubblico previsto dalla norma doveva necessariamente consistere in un concreto beneficio per la collettività derivante dall’insediamento di quella specifica attività,in secondo grado, al contrario, la pronuncia veniva in toto ribaltata.

Il Consiglio di Stato ha affermato che l’interesse pubblico ben poteva risiedere, come affermato correttamente dal Comune, nel riuso di un fabbricato in abbandono che stava diventando “un detrattore ambientale” in una zona nevralgica della città. Nella specie l’Amministrazione si era, infatti, correttamente limitata a valutare che l’attività da insediare non era incompatibile con il tessuto urbanistico della zona.

Per queste ragioni, con l’art. 14 c. 1-bis del d.P.R. n. 380/2001 il legislatore pone il permesso di costruire come strumento idoneo a disciplinare interventi di ristrutturazione edilizia, attuati anche in aree industriali dismesse, consentendone una deroga alla originaria destinazione d’uso.

Così, legittimazione ad agire ed interesse al ricorso, quali condizioni necessarie per avviare un giudizio amministrativo, nella sentenza in questione vengono declinati in funzione della vicinitas, che – da requisito inteso tradizionalmente come mero e stabile collegamento materiale all’area oggetto dell’intervento edilizio per vicinanza geografica o per titolarità di interessi diffusi relativi allo stesso territorio – viene eletta a criterio principale, oltreché processuale, al fine di valutare l’ammissibilità dell’azione.

Sulla base di questo moderno approccio che consente di valutare preliminarmente i requisiti di ammissibilità al ricorso giurisdizionale in materia edilizia-urbanistica, viene elaborato un concetto di vicinitas dai tratti fumosi e dal carattere restrittivo, che non permette di individuare fin da subito un effettivo pregiudizio all’esercizio di una attività.

“In sostanza– afferma il Collegio – ove un operatore commerciale intenda contestare il titolo abitativo di un altro operatore commerciale, ènecessariocheegliforniscaunaattendibilerappresentazionedelpotenzialepregiudizio, in quanto un effettivo pregiudizio, in assenza dell’avviato svolgimento dell’attività del competitore, non potrebbe in alcun modo essere dimostrato”.

Se, quindi, essere soggetto concorrente può, di per sé, rappresentare per ciò solo un danno, le considerazioni astratte provano comunque ad essere calate nella singola, specifica realtà concreta attraverso la richiesta di ulteriori e differenti considerazioni che attengono ad una indagine merceologica e puramente economica, in termini di introiti conseguiti e conseguibili, per un medesimo bacino di utenza.

C’è da riconoscere, però, che valutazioni astratte di questo tipo, sebbene consentano l’ammissibilità al ricorso di più soggetti – sempre meno della precedente impostazione della giurisprudenza, legata all’aspetto territoriale – trovano spazio nel processo amministrativo e si identificano nell’esigenza di garantire e tutelare, sempre, l’inviolabile diritto di difesa, ex art. 24 Cost., senza permettere inutili dilazioni della legittimazione all’impugnativa a soggetti titolari di un mero interesse di fatto o, ad ogni modo, di una posizione non qualificata.

Un insieme di tutele che dai fatti risultava difficile contenere, in un’unica decisione, invece, è stato raggiunto, benché nel governo del territorio il rispetto di parametri urbanistico-edilizi spesso non soddisfa anche specifici interessi economico-commerciali.

Infatti, la tutela dell’uno può comportare il sacrificio dell’altro, soprattutto innanzi alla sempre crescente attenzione riservata al recupero del suolo e alla riqualificazione urbana.

Ulteriore elemento di assoluta novità della pronuncia è quello relativo ad una diversa interpretazione e applicazione riservata alle norme regionali, non più di ostacolo qualora contrastanti con il permesso di costruire in deroga.

In particolare la Legge regionale dell’Abruzzo prevedeva, per l’insediamento delle medie strutture di vendita, un determinato rapporto di copertura che nella specie non poteva essere rispettato.

Il “superamento” delle norme regionali contrastanti con il permesso di costruire in deroga viene dettato dal Consiglio di Stato sull’assunto che il mancato rispetto di tale norma regionale non invalidasse il titolo edilizio perché inapplicabile per plurimi motivi, tutti e ciascuno di estremo interesse sia teorico che pratico.

L’art. 14 comma 1-bis del T.U. Ed., introdotto dal d.l. n. 133/2014, viene elevato alla stregua di un principio fondamentale della materia edilizia, quindi prevale (ex art. 1 T.U. Ed.) sulle Leggi Regionali con esso contrastanti.

I parametri di insediabilità delle medie strutture di vendita previsti dalla norma regionale avevano natura edilizia, in quanto recepiti dai Piani Regolatori generali, dunque ben potevano essere derogati dal permesso di costruire rilasciato ex art. 14 del T.U. Ed.

L’art. 14 T.U. Ed., nel richiamare l’art. 31 del d.l. n. 201/2011 prevede che anche tale titolo edilizio “eccezionale” può essere utilizzato per favorire la libera apertura degli esercizi commerciali. Il d.l. n. 1/2012, in armonia con il principio della concorrenza dettato dalle disposizioni euro-unitarie e con il principio costituzionale di libertà delle iniziative economiche, ha previsto l’abrogazione di tutte le leggi limitative delle attività economiche non giustificate da interessi generali.

In conclusione, nel contemporaneo governo del territorio, ancor più se in fase di deroga alla destinazione d’uso dove non sono concessi rischi di insuccesso, il recupero del suolo e la rigenerazione urbana diventano i vettori che indirizzano il rapporto tra la pianificazione urbanistica e la regolamentazione delle attività commerciali.

In questo contesto, il complesso bilanciamento tra interessi pubblici e privati si concentra nel ruolo primario attribuito alle amministrazioni locali, che attraverso l’adeguamento dei propri strumenti ai criteri di programmazione stabiliti a livello regionale, decidono sulla pianificazione del territorio comunale.

E’ in quest’ottica che valutazioni volte a tutelare interessi esclusivamente urbanistici vengono accordate al soddisfacimento anche di interessi commerciali, in attuazione di principi di libera concorrenza e sviluppo economico.

Così, nella tensione tra interessi contrapposti, la tenuta dell’equilibrio è resa stabile dal mutamento di destinazione d’uso che permette di modificare un parcheggio dismesso in supermercato.

Contributo redatto dagli Avv.ti Andrea Latessa e Cristina Manocchio